Четвертый вариант

Министерство экономического развития предлагает создать независимый от государства регулятор финансового рынка. Это уже четвертый вариант, представленный правительству и содержащий принципы построения единого органа регулирования фондового рынка.

В настоящее время рассматриваются три основных варианта создания мегарегулятора фондового рынка. Первый подразумевает полное слияние Банка России и Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР). Второй, в рамках слияния ЦБ и ФСФР, устанавливает самую широкую автономию службы в составе ЦБ. В третьем случае мегарегулятором становится собственно ФСФР, получившая новые полномочия и возможности.

Новый вариант Минэкономразвития принципиально отличается от трех предыдущих. «Предлагается создать юридически новый орган за пределами органов исполнительной власти, за пределами Центрального банка, который будет финансироваться за счет участников финансового рынка», — говорят в министерстве. По данным российских СМИ, в конце минувшей недели глава Минэкономразвития Андрей Белоусов направил в заинтересованные госведомства для согласования основные направления деятельности правительства, в которых предусмотрено создание обособленного регулятора.

По сути, это четвертый вариант создания регулятора финансового рынка в рамках реформирования системы регулирования и надзора на финансовом рынке. «При полном слиянии Центробанка и ФСФР регулятор может оказаться неэффективным. Все-таки банковский и небанковский сектор имеют существенные различия и один подход к ним невозможен, — отмечает консультант департамента Due Diligence "2К Аудит — Деловые Консультации/Морисон Интернешнл" Андрей Чернявский. — В то же время некоторые нормы действующих сегодня регуляторов пересекаются, что подразумевает возможность единого подхода. Исходя из этого, оптимальный вариант — слияние ЦБ и ФСФР с широкой автономией последней, поскольку при расширении полномочий ФСФР остается вероятность сохранения пересекающихся функций».

Что касается независимого регулятора, то, по словам аналитика, с одной стороны это позволит финансовым институтам самим формировать условия работы, что, безусловно, является положительным фактором. «С другой стороны, определенные сомнения вызывает готовность российского рынка к созданию независимого регулятора. Такой вариант возможен только при сохранении части контрольных функций со стороны государства», — уверен он.

Наиболее предпочтительным является усиление ФСФР, поскольку именно такая модель действует в большинстве развитых стран Западной Европы, возражает старший аналитик ИФК «Солид» Артур Ахметов. «Однако на практике, скорее всего, мегарегулятор будет создан именно слиянием с ЦБ, и интересы последнего будут превалировать, — говорит он. — Мегарегулятор, в случае его создания, не должен быть независимым, он должен плавно встраиваться в структуру исполнительной власти. Независимый регулятор России не нужен, поскольку наивно полагать, что независимая от государства структура будет действовать в интересах всей экономики. Скорее всего, возникнет новый центр влияния, который будет тормозить принятие экстренных решений в случае кризиса. К тому же, финансирование новой структуры за счет бизнеса открывает простор для лоббизма крупными корпорациями, в том числе международными».

По мнению аналитика, сама идея создания мегарегулятора неплохая. «Но российская институциональная среда пока не готова к его созданию. Даже в таких странах, как Германия и Франция с их развитым фондовым рынком, идея создания такой структуры вынашивается уже не первое десятилетие, однако правительства пока не спешат к ее воплощению, — отмечает он. — В России же, как принято, рубят с плеча. Следует провести более широкое обсуждение данного вопроса с привлечением представителей бизнеса и академической среды, и обратиться к зарубежному опыту. В США и Великобритании, например, функции контроля за банками и участниками фондового рынка четко разграничены между ФРС (Банком Англии) и Комиссии по ценным бумагам SEC (FSA в Великобритании). И никто не пытается ничего объединять. ЦБ и ФСФР - это разные институты, которые лучше работают по отдельности, а создание сверхинститута чревато отрицательными эффектами монополистической структуры и неэффективностью контроля всех и вся».

Финансовый рынок представляет собой довольно сложную экономическую, правовую и институциональную конструкцию, поэтому эффективная реализация принятой правительством Стратегиеи развития финансового рынка возможна только при создании «мегарегулятора», объединяющего функции и полномочия ЦБ РФ и ФСФР, считает председатель совета директоров АКГ «МЭФ-Аудит» Эхтибар Мустафаев. «Принимая во внимание тот факт, что в России в настоящее время все-таки среди составляющих финансового рынка более развит денежный рынок, нежели рынок капитала, совершенно очевидным напрашивается вариант создания макрорегулятора путем объединения ЦБ РФ и ФСФР под единым управлением со стороны ЦБ РФ, — полагает он. — Данный вариант является также наиболее вероятным для принятия исходя из характера и условий практической реализации целей проекта госпрограммы по развитию финансовых и страховых рынков в РФ».

По мнению аналитика, по сути, при передаче ЦБ РФ функций и полномочий ФСФР принципиально ситуацию государственного регулирования в сфере финансовых рынков не изменит. «На сегодняшний день роль регулятора денежных рынков (составляющей финансового рынка) отведена ЦБ РФ, роль регулятора рынка капиталов — ФСФР. При объединении ЦБ и ФСФР, ФСФР фактически может структурным подразделением ЦБ, но все равно отвечающим за сферу регулирования рынков капиталов, — рассуждает он. — В данном случае дополнительным неудобством для участников финансовых рынков может стать необходимость дополнительного согласования с ЦБ РФ различных действий и мероприятий, проводимых ФСФР (как структурного подразделения ЦБ РФ) в области регулирования фондового рынка и т.д. В то же время, при сохранении ключевых положений действующего законодательства в сфере регулирования финансовых рынков, нет оснований опасаться дополнительных усложнений для профессиональной деятельности для участников финансовых рынков, т.к. в таком случае может идти речь о смене регулирующего органа».

Финансовый и страховой рынок России довольно молодой и находится на стадии развития, тогда как аналогичные рынки Европы и Америки существуют больше века, напоминает Эхтибар Мустафаев. «За рубежом процесс регулировании финансовых и страховых рынков принял формализованную и отлаженную структуру — своего рода экономическую конструкцию со своими устоявшимися правилами игры, что, в свою очередь, делает возможным эффективное применение института саморегулирования, — говорит он. — Хотя и в большинстве стран некоторые функции, в частности, законодательная инициатива, противодействие инсайдерской торговле являются прерогативой государственных органов. Придание статуса независимости в современных условиях экономики России в настоящее время не исключает проявления отдельных рисков снижения «лоббистских» и «регуляторных» возможностей, ввиду особенностей и менталитета российских участников финансовых и страховых рынков. Стратегию развития финансовых рынков определяет правительство, а макрорегулятор отвечает за практическую реализацию данной стратегии, подчеркиваю — государственной стратегии. Соответственно, априори макрорегулятор не может быть независимым, т.к. он призван выполнять государственные задачи и реализовывать государственную политику в области финансовых рынков. Иными словами — макрорегулятор, по моему мнению, хотя бы в течение ближайших 20 лет должен оставаться государственным органом в целях наиболее эффективной реализации государственной стратегии развития финансовых и страховых рынков, защищая интересы как государства, так и самих участников финансовых и страховых рынков».

Опасения по поводу того, что данная структура станет слишком громоздкой и, как следствие, неэффективной, имеют под собой основания только в случае отсутствия соответствующих нормативных правовых актов, регламентирующих задачи и полномочия мегарегулятора, которые должны быть утверждены правительством, полагает аналитик. «При наличии четко определенной организационной структуры мегарегулятора, соответствующих внутренних регламентов, процедур, исключающих административное дублирование соответствующих функций по каждому из направлений государственного регулирования в области финансовых рынков, подобный риск невелик, и угроза снижения эффективности самого процесса макроэкономического регулирования минимальна, — считает он. — Все зависит от уровня качества организации деятельности такого мегарегулятора на государственном или административном уровне».

Ректор Учебного центра «ФИНАМ» Ярослав Кабаков считает, что наиболее реальным в текущих условиях выглядит вариант создания структуры на базе полного слияния Центробанка и ФСФР. «Это соответствует глобальным трендам по усилению консолидации финансовых рынков и усилению контроля данной области, — говорит он. — В тоже время создание мегарегулятора на базе ЦБ формирует определенные риски, связанные с усилением позиций банковских структур в инвестиционной сфере. Снижению этих рисков, полагаю, как раз могла бы поспособствовать "широкая автономия" ФСФР в структуре Банка России».

Независимость мегарегулятора имеет как определенные плюсы, так и характерные минусы, отмечает аналитик. «На мой взгляд, в существующей макроэкономической ситуации, при нынешнем уровне развития финансовых рынков независимость мегарегулятора пока не актуальна. Напротив, весьма оправданной выглядит необходимость укрепления позиций государства. На мой взгляд, переход на "независимый" формат регулирования рынка будет более актуальным не ранее чем через 5-10 лет, — полагает он. — Я не считаю, что эффективность регулятора снизится в результате объединения. Напротив, за счет устранения ряда дублирующих функций может произойти оптимизация управленческих и прочих процессов. Хотя, не исключаю, что в течение нескольких месяцев с момента начала объединения некоторые затруднения вполне могут возникнуть».

Представляется, что вопрос создания нового регулятора решается не из одних соображений эффективности, сомневается аналитик «Инвесткафе» Андрей Сахаров. «За решение по этому делу ведется серьезная аппаратная борьба. В действии принцип "кто первый встал, того и тапки". Если Банку России удастся пролоббировать решение о создании мегарегулятора на своей базе, его команда имеет больше шансов оказаться в привилегированной ситуации по отношению к лагерю рыночников. Поэтому спрогнозировать, кто окажется сильнее в аппаратной борьбе сложно, — утверждает он. — Независимый же регулятор — распространенное в мировой практике явление. Самым "популярным" независимым регулятором является английское FSA (Financial Service Authority — Агентство по финансовым рынкам). При этом английская система финансового регулирования зарекомендовала себя, пожалуй, как самая эффективная в мире, о чем свидетельствует высочайший спрос нерезидентов на услуги финансового центра Лондона. Другой вопрос — насколько эффективно такой подход удалось бы воплотить в России. Очень вероятно, что английская система, имплементированная в российскую практику, будет существенно искажена и оттого неэффективна».

На взгляд аналитика департамента управления активами «Альянс Инвестиции» Ариэла Черного, оптимальным было бы создание единого регулятора на базе ФСФР с передачей от Банка России функций банковского регулирования и надзора. «В таком виде регулирующий орган, с одной стороны, сохранил бы достаточную степень независимости от государства и ЦБ, с другой — достаточную степень гибкости и оперативности в своей деятельности. Варианты, подразумевающие слияние с ЦБ в той или иной форме, рискуют сделать новый мегарегулятор забюрократизированным и недостаточно гибким, — полагает он. — В тоже время, создание регулятора в виде полностью независимой структуры (какой-то вариант на тему саморегулируемой организации), с одной стороны, неизбежно снизит его возможности по кооперации с другими государственными структурами, а с другой может помешать эффективной деятельности органа на благо экономики в целом, а не только в интересах компаний, действующих на финансовом рынке».

Кризис 2008 года выявил сильную корреляцию различных областей финансовых рынков, основанную на тесной взаимосвязи банков, брокерских, управляющих и страховых компаний, напоминает вице-президент банка «Интеркоммерц» Виктор Подлесных. «Быстрое развитие кризисных явлений, необходимость адекватного и своевременного реагирования на них делает актуальным вопрос об интеграции регулирующих органов, — считает он. — Сейчас становится очевидным, что создание мегарегулятора должно происходить при соблюдении баланса интересов очень большого числа участников рынка и регулирующих органов. По всей видимости, таким центром консолидации в финансовой сфере станет Центральный Банк, в силу того, что он обладает большим опытом и ресурсами в деле регулирования наиболее сложного сектора — банковской системы».

По мнению банкира, крупными небанковскими профессиональными участниками должны быть позитивно восприняты инициативы по расширению возможности фондирования в ЦБ РФ, а также общий тренд на консолидацию отрасли.

• Русские в Варшаве
  Зарегистрированная на острове Мэн небольшая независимая нефтяная компания Exillon Energy, добывающая нефть в Западной Сибири и Тимано-Печорском бассейне, уже торгуется в Лондоне, но хочет расширить круг инвесторов, в частности, за счет польских инвестиционных фондов